Meinung Entwicklungspolitik

Sechs Herausforderungen für Minister Müller

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Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit in den kommenden vier Jahren - ein Meinungsbild von DGVN-Vorstandsmitglied Mathias Böhning

DGVN-Vorstandsmitglied Matthias Böhning über Handlungsprioritäten für das Entwicklungsministerium in den kommenden vier Jahren

Die ersten Reaktionen aus der deutschen Entwicklungsszene auf die Amtsübernahme von Dr. Gerd Müller zeigten, dass von dem CSU-Mann an der Spitze des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), der bislang als Staatssekretär im Agrarministerium tätig war, eine neue Ausrichtung der deutschen Entwicklungspolitik erwartet wird. Dass Müller durchaus vielversprechende Gestaltungsimpulse zu setzen bereit ist, verdeutlichte er nicht zuletzt im jüngst erschienenen ZEIT-Interview.

Positiv hervorzuheben ist, dass mit Müller ein Praktiker der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) an die Spitze des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung tritt, der über umfassende Erfahrung in der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern verfügt und sich sowohl auf deutscher als auch auf europäischer Ebene über Jahre mit den Themen Landwirtschaft, Welternährung und Entwicklungspolitik auseinandergesetzt hat.

Weichen für das nächste Jahrzehnt stellen

In entwicklungspolitischer Hinsicht werden die kommenden vier Jahre von entscheidender Bedeutung sein. Auf globaler Ebene sind Entscheidungen höchster Relevanz zu treffen, die das Wesen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit im nächsten Jahrzehnt maßgeblich prägen werden. An vorderster Stelle steht dabei die Neuverhandlung eines internationalen Zielsystems, das ab 2016 die im Jahr 2000 beschlossenen Millenniums-Entwicklungsziele ablösen soll. Deutschland hat die Wahl, sich pro-aktiv in die Gestaltung der sogenannten Post-2015-Agenda mit dem Ziel der Entwicklung konkreter, handlungsorientierter, schlagkräftiger und universeller Nachhaltigkeitsziele einzubringen oder eine historische entwicklungspolitische Chance zu verpassen. Gleichzeitig eröffnen sich für Minister Müller auf nationaler Ebene im Kontext einer großen Koalition gute Spielräume, um die inländischen Strukturen der Entwicklungszusammenarbeit weiter zu ordnen, die ressortübergreifende Zusammenarbeit in internationalen Fragen zu stärken, das Verhältnis von bilateraler zu multilateraler Entwicklungszusammenarbeit neu zu gewichten und sinnvolle neue Themenschwerpunkte zu setzen. 

Porträt von Matthias Böhning, Mitglied des DGVN-Vorstands.
In seiner Funktion als Mitglied des Bundesvorstands der DGVN beschäftigt sich Matthias Böhning vor allem mit entwicklungs-politischen Fragen im UN-Bereich sowie den UN-Bezügen der deutschen Entwicklungspolitik.

Die Basis ist somit da, um in der jetzt begonnen Legislaturperiode Fortschritte im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit zu machen. Sowohl die im Koalitionsvertrag dargelegten Leitlinien der künftigen deutschen Entwicklungspolitik als auch die ersten Äußerungen von Müller nach seinem Amtsantritt zeugen von viel Potential, eine Reihe von Weichen neu zu stellen, um die deutsche Entwicklungspolitik zukunftsfähig zu machen und die drängenden globalen Entwicklungsfragen unserer Zeit entschlossen anzugehen.

Am Anfang von vier Jahren Entwicklungspolitik der großen Koalition steht der Minister vor sechs zentralen Herausforderungen:

1. Den weltweiten Hunger entschlossen bekämpfen

12 Prozent der Menschen auf der Erde haben nicht genug zu essen (laut SOFI-Report 2013). Das sind 842 Millionen Menschen weltweit, die Tag für Tag akuten Hunger leiden. Dieser inakzeptable Zustand muss für die neue Bundesregierung Grund genug sein, sich entschlossener als je zuvor dem Kampf gegen den weltweiten Hunger zu verschreiben. Entsprechende Zusicherungen im Koalitionsvertrag (S. 180: „Ziel unserer Entwicklungspolitik ist es, (…) weltweit Hunger und Armut zu überwinden (…)“) dürfen keine leeren Worthülsen bleiben, sondern müssen in konkretes Handeln umgesetzt werden. Nach wie vor ist Afrika der Kontinent mit dem höchsten prozentualen Anteil an Unterernährten. Unter der Vorgängerregierung kam es zu einem deutlichen Rückgang der für Afrika bereitgestellten deutschen staatlichen Entwicklungshilfe (ODA) um 16% im Jahr 2012. Diese durch den DATA-Bericht der Organisation ONE dokumentierte Entwicklung ist bedenklich. In absoluten Zahlen ausgedrückt standen Afrika 2012 über eine halbe Milliarde Euro (576 Millionen Euro) weniger für Armutsbekämpfung zur Verfügung als noch 2011. Müller muss sicherstellen, dass der fatale Trend sinkender Ausgaben für den afrikanischen Kontinent in seiner Amtszeit ins Gegenteil umschlägt. Dies wäre ein wichtiger Schritt zur Umsetzung seiner Ankündigung, der Hungerproblematik eine zentrale Bedeutung innerhalb der neuen deutschen Entwicklungspolitik zu verschaffen. Der Entwicklungsminister sollte sich darüber hinaus in der laufenden Legislaturperiode im Hinblick auf den Kampf gegen den weltweiten Hunger bei folgenden Themen engagieren:

(1) gegen die unverantwortlichen Auswüchse der Spekulation mit Nahrungsmitteln vorgehen,

(2) sich für die Umsetzung der freiwilligen Leitlinien zur verantwortlichen Landnutzung der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) in den deutschen EZ-Strukturen einsetzen sowie

(3) sich als in finanzieller und thematischer Hinsicht verlässlicher Partner in der FAO erweisen (wie explizit im Koalitionsvertrag erwähnt) und beispielsweise die Umsetzung des Rechts auf Nahrung weiter vorantreiben. 

2. Deutschlands Rolle als verlässlicher Entwicklungsfinanzierer stärken

Die Bundesregierung hat im Koalitionsvertrag bekräftigt, sich für eine Annäherung an das 0,7 Prozent-ODA-Ziel einzusetzen. Das Ziel, das seit 1970 besteht und bisher nie erreicht wurde, fordert von Industrieländern, 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für öffentliche Entwicklungszusammenarbeit aufzubringen. Aktuell setzt Deutschland nur 0,37 Prozent für Entwicklungszusammenarbeit ein und liegt damit sogar unter dem europäischen Durchschnitt (im Vergleich zu anderen OECD-Ländern schneidet Deutschland jedoch besser ab). Eine Steigerung auf 0,7 Prozent ist keine leichte Aufgabe. Deutschland darf aber als stärkste Wirtschaftskraft in Europa seine Reputation als verlässlicher Entwicklungsfinanzierer nicht leichtfertig aufs Spiel setzen, da sich ansonsten auch andere europäische Staaten nicht mehr an ihre Zusagen gebunden fühlen werden. Das ohnehin nur noch schwer zu erreichende Ziel der EU-Mitgliedstaaten aus dem Jahr 2005, bis 2015 durch kontinuierliche Aufstockungen flächendeckend die 0,7 Prozent ODA-Quote zu erreichen, würde dann vollständig konterkariert. Selbstverständlich ist es sinnvoll, die Messinstrumente des finanziellen Engagements der Geberländer zu überprüfen und weiterzuentwickeln. Dennoch darf dies nicht in einem volumenmäßig schwächeren Engagement resultieren. Am Imperativ einer deutlichen Ausweitung der Entwicklungsfinanzierung kommt auch die neue Bundesregierung nicht vorbei.

3. Die Erarbeitung von nachhaltigen Entwicklungszielen aktiv mitgestalten

In der heißen Phase der Debatte um die Post-2015-Ziele muss sich die Bundesregierung pro-aktiv einbringen, um eine historische entwicklungspolitische Chance zu nutzen. Das Zeitfenster zur Einigung auf konkrete, handlungsorientierte und schlagkräftige Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDG) schließt sich zunehmend, während gleichzeitig die potenziellen Auswirkungen mangelnden Handelns immer deutlicher zu Tage treten. Die Bandbreite unerwünschter Szenarien reicht dabei vom Beschluss schwacher, inhaltsleerer Ziele bis hin zur Verabschiedung zweier nicht miteinander kompatibler Agenden als Ergebnis der Post-MDG-Debatte auf der einen sowie der SDG-Debatte auf der anderen Seite. Deutschland sollte sich in dieser Gemengelage weiterhin klar zugunsten einer einzigen Entwicklungsagenda nach 2015 positionieren (wie von der UN-Generalversammlung in ihrer Sondersitzung am 25. September 2013 gefordert) sowie dafür werben, die auszuformulierenden Ziele einer Post-2015-Agenda universell – also anwendbar auf alle Länder – auszugestalten. Die Interpretation des zu beschließenden Zielsystems sollte nicht bei einer universell verabschiedeten Agenda stehen bleiben, bei der es lediglich um Ziele zur Armutsbekämpfung in Entwicklungsländern geht . Vielmehr sollte eine neue Agenda als ein Referenzrahmen verstanden werden, der für alle Länder gleichermaßen Gültigkeit hat – für Deutschland genauso wie für ein beliebiges Entwicklungsland. Auch Deutschland würde dann seinen wirtschaftlichen, sozialen, umweltbezogenen und politischen Fortschritt anhand von nachhaltigen Entwicklungszielen messen lassen müssen.

Eine derartig ausgestaltete Post-2015-Agenda würde eine echte Innovation in der internationalen Zusammenarbeit darstellen, jedoch im eigenen Land ein erhebliches Umdenken erfordern. Denn deutsche Ministerien müssten sich zukünftig nicht mehr nur nach europäischen, sondern auch nach international vereinbarten Vorgaben richten. Nicole Rippin vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik schrieb dazu im September 2013: „Es geht bei den Diskussionen in New York nicht nur um ein paar wenige Ziele zur Armutsbekämpfung, sondern beispielsweise auch um Bildungs- und Gesundheitspolitik, den Arbeitsmarkt, Handel, internationale Finanzströme, umweltverträglichere Verbrauchs- und Produktionsmuster und nicht zuletzt um Verteilungsgerechtigkeit. Kurz, es geht um Fragen, die für Deutschland von zentraler Bedeutung sind und das Potenzial haben, unsere nationale Politik maßgeblich zu beeinflussen.“ In einem Beschluss des Bundeskabinetts vom 21. August 2013 heißt es, dass die Erarbeitung einer Post-2015-Agenda eine „aktive, ressortübergreifende Beteiligung der gesamten Bundesregierung erfordert“. Entwicklungsminister Müller ist gut beraten, diese wichtige Zusammenarbeit über Ressortgrenzen hinweg am Kabinettstisch zu thematisieren und im Hinblick auf die Zeit nach 2015 offensiv einzufordern. Begünstigt durch den größeren Referenzrahmen einer universell anwendbaren Post-2015-Agenda besitzt sein Ressort unter Umständen mehr Innovations- und Reformpotenzial für die deutsche Ministerien-Landschaft als dies jemals zuvor für ein Entwicklungsministerium der Fall war.

4. Die Reform der UN-Entwicklungszusammenarbeit entschlossen vorantreiben

Die Vereinten Nationen sind traditionell ein wichtiger Bestandteil der deutschen Entwicklungspolitik. Ihnen kommt eine Schlüsselrolle zur Bewältigung globaler Herausforderungen zu, heißt es im Koalitionsvertrag (S. 171). Im Lichte der Diskussionen um die Ausgestaltung und zukünftige Umsetzung einer universellen Agenda für nachhaltige Entwicklung muss die Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen der Vereinten Nationen höher gewichtet werden. Für diese spricht insbesondere ihr hohes Maß an Legitimität, ihre breite thematische Aufstellung und Expertise sowie ihre (nahezu) globale Präsenz. Über die Aufsichtsgremien der verschiedenen UN-Agenturen sind zudem alle Mitgliedstaaten an Programmentscheidungen beteiligt.

Entwicklungsminister Müller sollte die Post-2015 Debatte zum Anlass für eine Erneuerung und Weiterentwicklung der Strukturen der Vereinten Nationen nehmen (vgl. Koalitionsvertrag S. 171) –und zwar gemäß der Formel „Form folgt Funktion“. Dabei wird es insbesondere darauf ankommen, die Expertise der verschiedenen UN-Entwicklungsorganisationen stärker an den jeweiligen Bedarfen auszurichten. Ihre Stärke bei der Verknüpfung von Regelsetzung – etwa bei der Durchsetzung von Arbeitsstandards für Unternehmen, die wirtschaftliche mit sozialen und ökologischen Anforderungen ins Gleichgewicht bringen – mit Programmaktivitäten vor Ort sollte zur vollen Entfaltung gebracht werden. Die umfassenden Reformen auf Länderebene, wie beispielsweise effizientere Arbeitsstrukturen nach dem Leitmotiv „Delivering as One“ und die Zusammenlegung verschiedener Büros in gemeinsamen „UN Häusern“  müssen dringend durch Reformen auf Ebene der Hauptquartiere in New York, Genf, Nairobi und anderswo ergänzt werden, die das System zusammenbringen. Dazu gehört auch, dass die Partnerschaften mit Unternehmen und der Zivilgesellschaft – wie zum Beispiel „Sustainable Energy  for All (SE4ALL)“ – ausgebaut und verrechtlicht werden. Gemeinsames Einkaufen von Waren und Dienstleistungen und Nutzung  technischer Ressourcen der verschiedenen UN-Entwicklungsorganisationen bergen zudem hohes Einsparungspotenzial.

All dies wird nicht ohne zusätzliches Engagement Deutschlands zu bewerkstelligen sein. Dazu gehört auch, dass sich Deutschland verstärkt in Reformdebatten einbringt – und zwar auch auf Ministerebene.

5. Der Multilateralen Entwicklungszusammenarbeit mehr Gewicht geben

Der Koalitionsvertrag besagt, dass die Regierungskoalition „die bilateralen und multilateralen Instrumente entsprechend ihrer komparativen Vorteile flexibel einsetzen wird“ (S. 181). Dadurch entfällt nach einhelliger Auffassung die bisherige starre Deckelung der multilateralen Entwicklungsfinanzierung auf maximal ein Drittel der zur Verfügung stehenden Mittel, wofür sich unter anderem auch die DGVN zuletzt verstärkt eingesetzt hatte. Nun muss Bundesentwicklungsminister Müller die neue Linie mit Leben füllen und das deutsche entwicklungspolitische Engagement tatsächlich stärker unter Gesichtspunkten der Effizienz und der komparativen Vorteile beurteilen und steuern. Praktisch bedeutet dies, dass an einigen Punkten eine deutliche Erhöhung der Beiträge an das System der multilateralen EZ angebracht sein wird. Gleichzeitig ist es aber auch richtig und wichtig – wie vom Entwicklungsministerium im „Eckpunktepapier für die multilaterale Entwicklungspolitik“ angekündigt –, in Zukunft noch stärker regelmäßig die Leistungsfähigkeit multilateraler Organisationen zu überprüfen. Aus dem Koalitionsvertrag erwächst jedoch der klare Auftrag an die Bundesregierung, neben multilateralen Organisationen auch die bilateralen Strukturen sowie Nichtregierungsorganisationen im Entwicklungsbereich auf ihre jeweiligen komparativen Vorteile hin zu überprüfen. Von größter Bedeutung ist es in diesem Zusammenhang, das Augenmerk auf sämtliche Finanzierungskanäle zu richten.

Mit seinem Engagement im Multilateral Organisations Performance Assessment Network (MOPAN) verfolgt das BMZ das erklärte Ziel, die Effektivität multilateraler Organisationen zu erhöhen. Zugleich benennt das Ministerium die Notwendigkeit, die Anzahl von Organisationen zu begrenzen und sich aus denjenigen zurückzuziehen, die von der Gebergemeinschaft als nicht leistungsstark und entwicklungspolitisch irrelevant eingestuft werden. So nachvollziehbar dieses Vorgehen auch ist, es wird darauf ankommen, wie transparent diese „Orga-Checks“ gestaltet werden und inwiefern Deutschland seine Spielräume für Mitgestaltung und Reformbemühungen innerhalb der Aufsichtsgremien der verschiedenen UN-Organisationen sinnvoll nutzt. Auch an dieser Stelle steht ein weiteres Mal die Reputation Deutschlands als verlässlicher und lösungsorientierter Partner in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit auf dem Spiel.

6. Die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft ausbauen

Bei Amtsantritt kündigte Entwicklungsminister Müller an, möglichst viele zivilgesellschaftliche Akteure in einen breiten Dialog einbeziehen zu wollen: "Ent­wick­lungs­po­li­tik lebt davon, dass motivierte Menschen sich engagieren, die Dinge in die Hand nehmen und vorantreiben. Das gilt in Deutsch­land wie in unseren Partnerländern. Wir werden deshalb eine Zukunfts-Charta der deutschen Ent­wick­lungs­po­li­tik erarbeiten, die auf breiter Un­ter­stüt­zung beruht und uns Leitlinien für die deutsche Ent­wick­lungs­po­li­tik an die Hand gibt." In den kommenden Monaten wird sich Müller daran messen lassen müssen, inwiefern er die Erarbeitung der angekündigten Zukunfts-Charta zu einem transparenten und inklusiven Prozess macht, der die wichtigen zivilgesellschaftlichen Stimmen ernst nimmt und in gemeinsam vereinbarte Leitlinien bündelt.

Die VN müssen wieder in den Mittelpunkt der deutschen Entwicklungspolitik gestellt werden

Zentrales Anliegen der DGVN ist es in all diesen Belangen, die VN-Bezüge der deutschen Entwicklungszusammenarbeit deutlich hervorzuheben und die Anerkennung des wichtigen Beitrags, den die multilaterale Entwicklungszusammenarbeit als notwendige Ergänzung zur deutschen bilateralen EZ leistet, als Leitprinzip für die kommenden vier Jahre (und darüber hinaus) zu verankern.

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